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简政放权 激励创新 | 一文读懂《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》 编辑:何丹 田扬帆 2019-09-05

 

引 言

 

 

教育部、科技部等六部委于2019年08月联合发布了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》共分六大部分,二十个条文(见图一:《若干意见》框架图),适用范围为中央部门所属高校和中央级科研院所。作为近年来出台的最高层级和最高效力的高校科技创新政策,本文将从其出台的背景和当前实践角度做出全面解读。

图1 《若干意见》框架图

 

一、《若干意见》出台的历史背景

高校和科研院所从事探索性、创造性科学研究活动,具有常识和人才独特优势。但是随着科技创新的深度和广度日益精进,大量科技成果不能有效地利用,科技成果的研究投入也无法收回,难以增加整个社会的科技成果供给。近年来,党和政府做出了大量的努力,通过不断的出台政策和修订法律法规,力求最大程度的破解这一难题。

 

(一)

当前高校科技创新存在的主要问题

 

1、科技成果的权利归属不清。我国的高校大多为事业单位,其资产所有人为国家,科研项目经费一般来源于国家财政拨款,产出的科技成果最终所有权也属于国家,高校对科技成果只拥有管理权,而对于科技成果的使用则又进一步依赖具体的科研人员。这种科研成果权利归属带来的结果是,科技成果的所有权、管理权和使用权各自分离,从而导致科技成果的转化过程繁琐,且效率低下。

 

2、科技成果的管理体系失序。各个高校对于科技成果的统计管理都非常重视,备案管理相关步骤也很完善,但是这种管理还是参照有形资产进行的。科技成果属于无形资产的范畴,相对于常规的有形资产来说具有一定的特殊性。以及,科研项目的研发过程中,不可避免会涉及到项目经费、研发过程以及科技成果等内容,这就导致科技成果的转化过程可能会同时涉及到财务、科研、资产等方面的管理,在科技成果权利属性原本就不明朗的前提下,很难对科技成果形成统一有效的管理,更罔论科技成果的转化。

 

3、科技成果转化率低。科技成果是投入大量的人力物力获得的,但是科技成果的转化率较低。科研院所虽然针对大量的科技成果采取了多种形式的保护,比如申请专利,但是申请所得的专利却大多数作为统计数据出现,并没有进行有效的商业化。我国高校以及科研院所一直以来是技术的重点输出单位,但是科技成果所带来的经济效益却远不及商业性企业。其一方面是科研工作本身与商业活动之间存在区别,另一方面也是由于制度设计的问题导致高校和科研院所在对科技成果进行实质性保护和转化缺乏动力。

 

(二)

破解高校科技创新难题的最新改革实践

 

近五年来,国家不断出台政策、修订法规,扩大高校和科研院所的科研人员和科研自主权(见图二:“扩大科研人员自主权”大事记)。例如,2015年修订实施的《促进科技成果转化法》,明确提出将科技成果的处置权、使用权、收益权下放到各单位,事业单位科研人员进行科技成果转化的热情被大大激发。2019年3月29日财政部颁布了新修订的《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。新修订的《暂行办法》提出,国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果,可以自主决定转让、许可或者作价投资,不需报主管部门、财政部门审批或者备案。此次修订还明确规定,“国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给非国有全资企业的,由单位自主决定是否进行资产评估。” 该办法针对科技成果这一特殊主体,给出了科技成果资产“可以不评估”的规定,变事前审批备案为灵活高效的自主交易及定价机制,有利于提高科技成果转化效率。

图2“扩大科研人员自主权”大事记

 

(三)

《若干意见》的出台体现了中央的高度重视,为促进高校科技创新提供了强有力的政策支撑

 

随着科技创新向纵深推进,高校和科研院所科研相关自主权越来越难以适应实践发展需求。如何调动高校和科研院所的科研积极性?如何解决高校科技成果的投入和产出效率不高的问题?习大大总书记指出,要加快转变政府职能,强化成果导向,精简科研项目管理流程,改革重大科技项目立项和组织实施机制,给予科研单位和科研人员更多自主权。李总理总理在多种不同场合强调,要给高校和科研院所开展科研更大自主权。党的十八届五中全会提出,要扩大高校和科研院所自主权,赋予科技领军人才更大人财物支配权和技术路线决策权。科研相关自主权是高校和科研院所切实履行法人责任,发挥法人主体作用,更好开展科技创新活动的重要保障。2018年,党中央要求科技部、教育部牵头研究制定扩大高校和科研院所自主权相关政策。2019年3月中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《若干意见》。其针对事业单位群体中主要从事创新活动的高校和科研院所作出的专门部署,体现了中央的高度重视,对于全面增强创新活力、提升创新绩效、增加科技成果供给、支撑经济社会高质量发展具有重要意义。

 

二、《若干意见》内容导读

以下用表格形式,概括《若干意见》的内容结构,并对重点内容进一步解读(见表一:《若干意见》内容结构及重点条文导读):

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《若干意见》导读

总体要求

引导思想

遵循科研活动、人才成长、成果转化规律,转变政府科技管理职能,支撑高校和科研院所依法依规行使科研相关自主权,充分调动单位和人员积极性创造性

基本原则

坚持单位发展与国家使命相一致,坚持统一要求与分类施策相协调,坚持简政放权与加强监管相结合。最大限度减少政府对高校和科研院所内部事务的微观管理和直接干预。

完善机构运行管理机制

完善章程管理

主管部门组织高校完善章程,科学确定不同类型单位的职能定位和权利责任边界。高校和科研院所按章程行事,主管部门对章程赋予高校和科研院所管理权限的事务不得干预。

强化绩效管理

高校和科研院所制定中长期发展目标和规划,明确绩效目标及指标。主管部门按照权责利效相统一和分类评价原则,减少过程管理,突出创新导向、结果导向和实绩导向。

优化机构设置管理

高校和科研院所在章程规定的职能范围内,根据国家战略需求、行业发展需要和科技发展趋势,按照精简、效能的原则,可自主设置、变更和取消单位的内设机构。

优化科研管理机制

 

简化科研项目管理流程

科技部门会同相关部门精简项目申报流程,减少各类过程性评估、检查、抽查、审计等,合并财务验收和技术验收,评估、规范和动态调整第三方审计机构。

完善科研经费管理机制

项目管理部门(单位)直接核定并办理资金支付手续,资金直接支付给承担单位。落实横向经费使用自主权,单位依法依规制定的横向经费管理办法可作为审计检查依据。

改进科研仪器设备耗材采购管理

各单位建立完善的科研设备耗材采购管理制度,对确需采用特事特办、随到随办方式的采购作出明确规定,确保放而不乱。对科研急需的设备和耗材,采用特事特办、随到随办的采购机制,可不再走招投标程序。

赋予创新领军人才更大科研自主权

国家科研项目负责人可根据国家有关规定自主调整研究方案和技术路线,自主组织科研团队。

改革科技成果管理制度

修订完善国有资产评估管理方面的法律法规,取消职务科技成果资产评估、备案管理程序。开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点,为进一步完善职务科技成果权属制度。

改革相关人事管理方式

自主聘用工作人员

高校和科研院所可根据国家有关规定和开展科研活动需要,制定招聘方案,设置岗位条件,发布招聘信息,自主组织公开招聘,规范聘后管理,畅通人员出口,实现聘用人员市场化退出。对本土培养人才与海外引进人才一视同仁、平等对待。

自主设置岗位

高校和科研院所可根据国家有关规定,结合科技创新事业发展需要,在编制或人员总量内自主制订岗位设置方案和管理办法,确定岗位结构比例。

切实下放职称评审权限

高校和科研院所按照国家规定自主制定职称评审办法和操作方案,按照管理权限自主开展职称评审,评审结果事后按要求报主管部门备案。

完善人员编制管理方式

教育部门要会同机构编制、财政、人力资源社会保障等相关部门加快制订高校人员总量核定引导标准和试点方案,积极开展试点。

完善绩效工资分配方式

加大绩效工资分配向科研人员倾斜力度

绩效工资分配要向关键创新岗位、作出突出贡献的科研人员、承担财政科研项目的人员、创新团队和优秀青年人才倾斜。在绩效工资总量核定中,要向高层次人才集中、创新绩效突出的高校和科研院所倾斜。

强化绩效工资对科技创新的激励作用

加大高校和科研院所人员科技成果转化股权期权激励力度,科研人员获得的职务科技成果转化现金奖励、兼职或离岗创业收入不受绩效工资总量限制,不纳入总量基数。

确保政策落实见效

加强统筹协调

科技、教育部门要会同组织、机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障等相关部门及时完善配套制度,建立政策落实沟通反馈和动态调整机制,适时组织开展改革效果评估。

 

落实主体责任

一年内要制定完善本单位科研、人事、财务、成果转化、科研诚信等具体管理办法,建立健全相关工作体系、配套制度,积极推进重大决策、重大事项、重要制度等公开,自觉接受各方监督。

 

实施有效监管

高校和科研院所要建立适合本单位实际情况的内部控制体系,强化内部流程控制,分析风险隐患,完善风险评估机制,实现内控体系全面、有效实施,确保自主权接得住、用得好、不出事,防止滋生腐败。

 

鼓励担当作为

按照“三个区分开来”的要求,鼓励高校和科研院所改革创新。

表1《若干意见》内容结构及重点条文导读

 

三、《若干意见》的三大亮点

 

(一)

简政放权,支撑科研项目管理的持续优化

 

《若干意见》中的第一大亮点是支撑科研项目管理制度的持续优化。根据《若干意见》内容,要对国有资产评估管理、尤其是科研成果资产评估方面的法律法规进行完善,取消职务科技成果资产评估、备案等管理程序。3月底发布的财政部新修订的《暂行办法》中已对相关内容进行了修改,简化了科技成果“评估”、“备案”的相关程序。《若干意见》在“优化科研管理机制”部分还提出了“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”的试点,为科技成果的权属问题提出了新的途径。

 

近年来,我国在科技计划项目和经费管理方面持续深化改革,先后出台一系列重磅文件,改革决心之大、力度之强、涉及面之广都是空前的。从扩大预算调剂权,到简化申报材料,再到不断提高间接费用比例,科研人员在项目管理和项目经费使用上的自主权持续扩大。《若干意见》特别重视与前几年改革政策的衔接,强调政策的落实落地,同时针对改革过程中出现的一些新问题提出了改进举措。例如,在简化科研项目管理方面,提出要实行“里程碑”式管理,简化过程管理,减少各类过程性评估、检查、抽查、审计等工作。整合科技管理各项工作和材料报送环节,实现一表多用,切实减轻科研人员负担。在科研经费管理方面,进一步强调单位依法依规制定的横向经费管理办法可作为审计检查依据。针对科研人员反映较多的出差报销问题,提出适时选择部分高校和科研院所探索开展国内差旅费报销改革试点。在改革科技成果管理制度方面,进一步优化国有资产评估管理,目前按财政部新修订的《暂行办法》,落实有关政策基础上,要推动修订完善相关法律法规,进一步深化改革,逐步简化直至取消评估备案管理。

 

(二)

以人为本,全方位激励高校科研创新人才

 

《若干意见》从几个方面做出了部署。一是赋予创新领军人才更大科研自主权。允许国家科研项目负责人根据有关规定自主调整研究方案和技术路线,自主组织科研团队,具有相应授权的高校和科研院所在研究生招生计划分配中,向承担科技重大专项等国家重大科研任务的优秀团队和导师倾斜。

 

二是改革相关人事管理。如对本土培养人才和海外引进人才一视同仁、平等对待。对于符合条件的高校和科研院所,可以在编制内适当增加高级专业技术岗位比例,调整情况报相关部门备案。对引进的急需紧缺高层次人才和有突出贡献的人才,允许高校和科研院所按照相关要求开辟职称评审通道,不设资历、年限等门槛。

 

三是完善绩效工资分配。绩效工资分配要向关键创新岗位、作出突出贡献的科研人员、优秀青年人才等群体倾斜。对于符合相关条件的高层次人才可实行年薪制等灵活分配形式,其薪酬在所在单位绩效工资总量中单列,相应增加单位当年绩效工资总量。科研人员的职务科技成果转化现金奖励、兼职或离职创业收入不受绩效工资总量限制,不纳入总量基数。

 

(三)

放管结合,扩大高校科技创新自主权与有章可循有机统一

 

“扩大自主权”是整个《若干意见》中最为突出的部分,对于提高科技成果转化效率具有重要意义。这种自主权的扩大并不是盲目的,其仍然需要遵循一定的章法,在保证“自主权”的前提下“有章可循”,二者有机统一。

 

《若干意见》从4个方面提出了14项具体改革举措。一是在完善机构运行管理方面,强调要实行章程管理,强化绩效管理,优化机构设置管理。二是优化科研管理方面,提出要简化科研项目管理流程,完善科研经费管理机制,改进科研仪器设备耗材采购管理,赋予创新领军人才更大科研自主权,改革科技成果管理制度。三是在改革相关人事管理方式方面,要求支撑用人单位自主聘用工作人员,自主设置岗位,切实下放职称评审权限,完善人员编制管理方式。四是在完善绩效工资分配方式方面,强调要加大绩效工资分配向科研人员的倾斜力度,强化绩效工资对科技创新的激励作用。

 

《若干意见》指出,主管部门要按照权责利效相统一和分类评价原则,减少过程管理,突出创新、结果和实绩导向,对高校和科研院所实行中长期绩效管理和评价考核。以结果为导向的政策方针,除了在过程上减轻了科研人员的负担,给予了较大的自主权,必将进一步促进科技成果的产出。

 

《若干意见》指出,主管部门要组织所属高校完善章程,推动科研院所制定章程,科学确定不同类型单位的职能定位和权利责任边界。高校和科研院所要按照章程规定的职能和业务范围开展科研活动,主管部门对章程赋予高校和科研院所管理权限的事务不得干预。

 

权责对等是下放自主权的基本原则。有权绝不代表可以任性,权力必须在阳光下运行。《若干意见》在强调放权减负的同时,注意把握政策的平衡,在有效规范自主权运行方面做出了系列部署,确保自主权接得住、用得好、不出事。一是强化内控机制建设。要求高校和科研院所要建立适合本单位实际情况的内控体系,强化内部流程控制,完善风险评估机制,实现内控体系全面、有效实施。二是加强监督。各相关部门要跟踪高校和科研院所履行职责、行使自主权情况,并通过抽查、督查、评估等方式推动政策落实。三是严肃问责。对于政策落实不到位的要以适当方式予以通报,对发现的违法违规问题予以严肃处理。实行科研项目绩效负责制,重大项目负责人实行绩效终身追究制。完善信用体系,将诚信状况作为单位获得自主权的重要依据,对严重失信行为实行零容忍。

 

《若干意见》明确要加强统筹协调,各相关部门要及时完善配套制度,建立政策落实沟通反馈和动态调整机制,适时组织开展改革效果评估。高校和科研院所要落实主体责任,党政主要领导是本单位抓落实的第一责任人,要提高思想认识,强化责任担当,抓好组织实施,把自主权政策落实到科研一线。要实施有效监管,确保自主权接得住、用得好、不出事,防止滋生腐败。要鼓励担当作为,按照“三个区分开来”的要求,鼓励高校和科研院所改革创新。

 

[参考文献] 

[1]杨志.高校产学研合作发展现状、困境及发展建议——基于对九十五所高校的调查[J].国家教育行政学院学报,2019(06):75-82.

[2]万浩,黄武双.论国有科技成果权属制度——使用权“类所有权”化[J].科技与法律,2019(01):40-49.

[3]王小力.高校科技成果管理浅析[J].中国高校科技,2015(12):16-17.

[4]扩大高校和科研院所科研相关自主权!6部门正式发文. https://mp.weixin.qq.com/s/uEcDRc2TjKJIN4azM7pJ6Q

[5]科技部部长王志刚解读《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》. https://mp.weixin.qq.com/s/wV-_c9AYbV8GgDpddfOFhg

[6]科技部等6部门印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》的通知. http://www.gov.cn/xinwen/2019-08/22/content_5423254.htm

[7]【改革聚焦】《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》审议通过. https://mp.weixin.qq.com/s/nlz4XoT9m6zqlRCp8sCDhg

[8]政策|《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》公布. https://mp.weixin.qq.com/s/VF9VtwKNoXLusJuSXJrijg

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