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全产业链开放 | 石油天然气行业迎来新变革 2019-08-01

 

2019年6?30?,国家发展改?委、商务部发布了《外商投资准?特别管理措施(负?清单)(2019 年版)》和《?由贸易试验区外商投资准?特别管理措施(负?清单)(2019年版)》。2019年版负面清单进一步放宽外商投资准入,在采矿业领域,取消石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制。

 

这一里程碑式事件不仅标志着石油天然气上游产业进?步打破垄断格局,首次对外资全面开放油??勘探开发,同时也确立了中国油气行业从上游、中游到下游的全产业链改革和开放。

 

一、改革路径

 

石油天然气行业的体制改革酝酿已久。本次改革在政策层面坚决果断,面向未来,意义深远,将对国内油气市场格局和市场结构产生重大影响。

 

 
 

2017年5月21日,国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(下称《油气体制改革意见》)。

 

油气体制改革意见》部署了八个方面的重点改革任务,分别为:完善并有序放开油气勘查开采体制、完善油气进出口管理体制、改革油气管网运营机制、深化下游竞争性环节改革、改革油气产品定价机制、深化国有油气企业改革、完善油气储备体系、建立健全油气安全环保体系。

 

2018年6月28日,商务部和发改委发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》。

 

2018版负面清单取消了同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站建设、经营须由中方控股的限制条款,首先在下游加油站环节对外资打开了市场。

 
 

2018年9月5日,国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》(下称《天然气发展意见》)。

 

《天然气发展意见》要求,加快天然气产能和基础设施重大项目建设,加大国内勘探开发力度,全面实行区块竞争性出让,抓紧出台油气管网体制改革方案,推动天然气管网等基础设施向第三方市场主体公平开放,将致密气纳入补贴范围,对重点地区应急储气设施建设给予中央预算内投资补助支撑,加快建立上下游天然气价格联动机制。

 
 

2019年2月27日,国务院印发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》(国发〔2019〕6号)(下称“国发6号文”)。

 

国发6号文取消“石油天然气(含煤层气)对外合作项目总体开发方案审批”事项,改为备案,即,油气田总体开发方案仅需按《企业投资项目核准和备案管理办法》要求在网上填报必要信息。

 
 

2019年3月29日,中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》(下称《管网改革实施意见》)。

 

管网改革实施意见》要求组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网企业,推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系,提高油气资源配置效率,保障油气安全稳定供应。

 
 

2019年4 ?14?,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进?然资源资产产权制度改?的引导意见》(下称《自然资源产权制度改革意见》)。

 

《自然资源产权制度改革意见》中多项改?任务与油?矿业权管理密切相关,为油?矿业权管理改?进?步深化提供了政策导向。

 
 

2019年5月24日,国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局制定《油气管网设施公平开放监管办法》(下称《油气管网监督办法》)。

 

《油气管网监督办法》更大力度地推动油气管网设施公平开放,更好地营造公平开放的制度环境,不断提高油气管网设施利用效率,加快油气市场多元竞争,提升资源接续保障能力和集约输送能力。

 
 

2019年5月24日,国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局制定《油气管网设施公平开放监管办法》(下称《油气管网监督办法》)。

 

油气管网监督办法》更大力度地推动油气管网设施公平开放,更好地营造公平开放的制度环境,不断提高油气管网设施利用效率,加快油气市场多元竞争,提升资源接续保障能力和集约输送能力。

 
 

2019年6月30日,国家发展改?委、商务部发布了《外商投资准?特别管理措施(负?清单)(2019 年版)》和《?由贸易试验区外商投资准?特别管理措施(负?清单)(2019年版)》。

 

2019年版负面清单取消了采矿业领域石油和天然气开采业对石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作的限制。另外,在基础设施领域,取消了50万人口以上城市燃气、热力管网须由中方控股的限制。

 

二、全产业链开放改革措施

 

长期以来,石油天然气领域改革是众多改革事项的重中之重,涉及到油气行业规模巨大的资产和众多从业者。根据《油气体制改革意见》及其它相关文件,油气体制改革的总体思路是“管住中间,放开两头”,即:(1)允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与上游勘查开采,逐步形成以大型国有油气企业为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系,提升资源接续保障能力;(2)在管道运输的中游领域推进国有大型油气企业干线管道独立,完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放;(3)在下游领域形成充分市场竞争,提高国内原油深加工水平,保护和培育先进产能,加快淘汰落后产能。

 

1.下游领域改革措施

 

2018版负面清单首先在下游加油站环节打开了市场,取消同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站建设、经营须由中方控股的限制条款。

 

以BP、壳牌为代表的外资?油企业,迅速加?了在华加油站业务的布局。BP集团油品亚太区?席运营官霍安迪曾表示,在未来5年,BP将在中国新增1000座加油站。壳牌?油下游业务执?董事约翰·阿伯特也曾表示,壳牌计划在2025年前,在华新增2000多座加油站。      

 

在?油化???,2018年,埃克森美孚?油企业、巴斯夫企业分别在惠州、湛江开始了投资额达100亿美金的?端化?项?,打破了外企在华?独资?型化?项?的先例。壳牌也将与中海油在惠州投资数十亿美金合作建设大型炼化一体化基地的三期项目。

 

2.中游领域改革措施

 

根据国家能源局会同国务院发展研究中心、国土资源部有关部门发布的《2018年天然气发展白皮书》,截至2017年底,中国天然气干线管道里程约7.4万公里。主干管道之间、主干管道与省级管网之间、沿海LNG接收站与主干管道之间互联互通程度较低,区域气源“孤岛”或LNG孤站多处存在,具备互联互通功能的枢纽站和双向输气功能的管道较少,管网压力不匹配,富余气源和LNG接收站不能有效利用。

 

为推动中游石油天然气的高效运输、储备、接收,以及管网公平开放,《管网改革实施意见》要求,组建的石油天然气管网企业应为国有资本控股、投资主体多元化,能推动形成中间统一管网高效集输。根据目前媒体报道,国家管?企业已经在积极筹备设立过程中。2018年10月,中石油将中石油天然气销售分企业、昆仑能源有限企业进行合并,组建专业化天然气销售企业,宣告销售和管道业务的正式分离。2019年1月14日,彭博社消息称,中国石化销售股份有限企业上市已获得中国国务院批准。销售企业的拟上市也标志着,中石化已经剥离原油和成品油管道资产,为出售给国家管网企业做好准备。

 

组建国家油气管网企业仅是一个开始,《油气管网监督办法》明确规定,油气管网运营机制改革的重要内容是油气管网设施运营企业应当公平无歧视地向所有符合条件的用户提供服务。未来以管网为主的油气基础设施的开放使用将促进上游多元主体的参与,提高勘探开发效率,有利于保障资源供应。

 

3.上游领域改革措施

 

中国石油集团经济技术研究院发布的《2018年国内外油气行业发展报告》显示,2018年我国石油进口量为4.4亿吨,同比增长11%,石油对外依存度升至69.8%;天然气进口量1254亿立方米,同比增长31.7%,对外依存度升至45.3%。

 

去年以来国家相关部委组织国内油气企业共同研究、形成了未来七年的战略行动计划,如中石油《2019-2025年国内勘探与生产加快发展规划方案》、中海油《关于中国海油强化国内勘探开发未来“七年行动计划”》,明确要提高原油天然气储量,以及要把原油、天然气的对外依存度保持在一个合理范围。

 

2017年的《油气体制改革意见》允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采。而在实践中,上游领域打破垄断的市场化改革已经开始:2013年塔里木盆地油气探矿权进行竞争性出让,2015年石油天然气勘查区块探矿权公开招标出让,2018年以挂牌方式公开出让5个石油天然气勘查区块探矿权。在2017年新疆国土资源工作会议上,中石化、中石油、中海油3家油企退出在新疆的30万平方千米、近30个油气勘查区块,面向社会招标。

 

2019年版负面清单允许外资独资进行石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发,以及在人口50 万以上的城市独资进行燃气、热力管网建设和经营。

 

同时,在《?励外商投资产业?录(2019年版)》中,外资被鼓励对以下与油气相关的领域进行投资:

 

(1) ?油、天然?的勘探、开发和矿井瓦斯利?;

 

(2) 提?原油采收率(以?程服务形式)及相关新技术的开发与应?;

 

(3) 物探、钻井、测井、录井、井下作业等?油勘探开发新技术的开发与应?。

 

就油气勘探资源而言,?岩?、?岩油、煤层?、深?油?很可能成为未来产量主?。但这些资源开发成本?、开采难度?,需要在技术、商业模式??有突破,从而实现全?持续的商业化开采。因此,打破上游垄断,允许包括民营企业和外资企业在内的多元主体进入,加大油气资源的勘探和开发建设是关键的改革措施。

 

三、落实配套法律法规

 

为促进对各项油气行业改革措施的落实,大家建议相关政府机构和行业主管部门继续建立和健全配套法律法规,主要考虑以下方面:

 

(1) 油气矿业权的出让、流转和退出机制

油气上游勘探开发领域的垄断已被打破,但目前,中石油、中石化和中海油三家企业对国内油气区块探矿权占有率在96%以上,矿权集中度过高,显然不利于其他企业的进入。具体而言,虽然2019年版负面清单已明确删除了对外资的限制,但外资企业拿到油气区块矿业权的路径尚不清晰。

 

国家2017年出台了几部关于矿业权的政策和法规,包括中办、国办印发的《矿业权出让制度改革方案》和财政部和国土资源部制定的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》。

 

但长期以来,国内油气领域勘探开发的主体较少,区块退出和流转机制不健全,竞争性还不够。《自然资源产权制度改革意?》提出的“全?推进矿业权竞争性出让,调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批?式。有序放开油?勘查开采市场,完善竞争出让?式和程序,制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法”尚未得到全面落实。

 

建议尽快出台配套文件规范油气探矿权和采矿权出让、流转和退出的操作细则,从而保证上游改革开放措施的顺利实现。

 

(2) 上游的对外合作专营制度

自上世纪八十年代起,我国油气行业的对外合作一直实行专营制度,即,外资油企在国内进行陆上或海上油气资源开发均应依据《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》或《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》与特定的国内石油企业通过签订石油合同进行合作。

 

在当前上游领域取消外资限制并允许多元主体参与的情况下,需要配套法规指引外资油企是否依然延续合作专营的法律制度、或是转变为以商业合作为基础的安排。

 

(3) 油气管网运营机制

《油气管网监督办法》对管网的运营进行了原则性规定,但未来油气管网以及其它油气基础设施的运营是庞大繁杂的系统性工程,随着改革的不断深入,需要具可操作性的法律法规和技术性规范予以支撑。

 

四、改革带来的机遇和红利

 

长远来看,油气行业的开放改革,形成以国有油气企业为主导、多种经济成分共同参与的格局,有助于增加国内的能源供应保障,降低对外依存度,提升油气行业的整体实力。特别是,上游领域是资本密集型、技术密集型行业,伴随着高收益和高风险,而多元投资主体的参与,可以有效实现风险共担,提高勘探开发效果。

 

具体而言,这一改革浪潮将导致油气行业整合并重新分配现有资源,实现国内行业结构调整。部分石油天然气行业的企业将受益获得新的发展机会,例如,外资石油企业可积极进行上游非常规油气资源的勘探和开发,以及下游的加油站和石化领域的投资;具有行业经验的民营企业可合理参与上游勘探开发的合作,以及中游油气基础设施的建设和运营;与行业密切相关的油田服务类企业和技术类企业都有机会在各个细分领域发挥重要作用。

 

石油天然气行业的改革,可以清晰表明我国政府全方位对外开放的决心。上中下游领域的全产业链开放对投资者既是机会,又是挑战。大家会持续关注各项具体配套工作的完善和落实并提供进一步政策法规解读。

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