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殊途同归—欧美对华反倾销调查问卷及方法趋同 编辑:李斯 2019-01-31

 

 

欧盟于2017年12月19日发布对其《反倾销基本条例》的修改法案[1],终止旧法规第2(7)条中规定的对非市场经济国家适用的“替代国”方法,以“市场扭曲”的概念取而代之。随着欧盟新法规的实施,欧盟委员会(以下简称“欧委会”)在随后发起的日落复审案件和原审调查案件中采用了新问卷。通过对欧盟新问卷的研究,大家发现欧盟与美国这两大传统贸易规则主导者在问卷设计和调查方法上出现了趋同性。这对中国企业应诉欧盟反倾销调查及法律服务行业都将产生重要影响。 

 

 

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一、欧盟反倾销问卷的新变化

 

欧盟问卷延续了之前的整体体例,主体部分仍然由企业基本信息、产品描述、经营统计、国内销售、出口欧盟销售、生产成本和要素、利润率、费用调整等八大部分构成。另涉及关联企业问卷、问卷提交格式说明、企业真实性声明函、术语表、公开版制作指南等部分也保持了之前的内容。

 

值得注意的是F部分原问卷标题为“Cost of Production”,而新问卷增加了“生产要素”(factor)的字样。这体现了欧盟新问卷中的最主要变化内容,以及与美国调查方法的趋同性。

 

1.

>>>成本部分表格内容变<<<

 

以下表格列举对比了欧盟新旧问卷中成本部分数据表格在内容上的变化[2]

旧问卷

新问卷

F.2 COP Overview – “Total Cost” Sheet

F.2 COM – “Overview” Sheet

F.2 DMCOP – “Sheet 1”

            “raw material purchases” Sheet

           “raw materials production” Sheet

F.2 COM – “Consumption Overview” Sheet

F.2 EUCOP – “Sheet 1”

           “raw material purchases” Sheet

           “raw materials production” Sheet

F.2 COM – “Material Purchases” Sheet

 

F.2 COM – “Energy purchases” Sheet

 

F.2 COM – “Stock” Sheet

 

F.2 COM PCN

 

新问卷表格样例中虽然未区分国内销售产品的生产成本和出口欧盟产品的生产成本,但问卷中指示如果二者有差异,需要单独填报。

 

在以往表格基础上,新问卷内容的最大变化体现在(1)要求填报产量消耗;(2)要求填报能源采购;(3)要求填报所有原材料的进销存。

 

2.

>>>全面答卷要求<<<

 

欧盟旧问卷的说明部分提出,如果应诉企业不申请市场经济地位,则可以不需要回答D部分(国内销售)和F部分(生产成本)。实地核查中,欧委会也不会就国内销售和生产成本部分进行审查。但新问卷取消了这一说明,这意味着应诉企业面临着全面填答问卷的要求。

 

3.

>>>新增成本勾稽部分<<<

 

新问卷要求应诉企业提供的成本数据必须来源于其成本记账系统,并从相应的成本记账系统追踪到财务报表。大家把这一过程称为“成本勾稽”。在欧盟旧问卷中未对成本勾稽作出明确规定,而是通常在欧委会对企业开展实地核查时才会涉及。与美国反倾销问卷附件五(Appendix V)部分类似,欧盟修改了之前的做法,将成本勾稽的要求在答卷部分即完成。这对企业数据的准确性和真实性提出了更高要求。

 

4.

>>>生产要素及海关税则号<<<

 

如前所述,新问卷修改的最大变化是增加了“生产要素”的概念,这是与美国问卷及其采用的“生产要素法”最趋同的特点。

 

对于非市场经济国家或位于非市场经济国家的企业,欧盟旧有做法是选用某替代国国内涉案产品的生产商的成本及其国内销售价格以替代非市场经济国家应诉企业的成本及国内销售价格,计算出正常价值,与该企业出口欧盟的价格进行比较,从而计算出倾销幅度。这就是所谓的欧盟的“替代国方法”,大家称之为完全替代。

 

与欧盟不同的是,美国对位于非市场经济国家的应诉企业采用的生产要素方法,是将生产涉案产品的原材料、能源、人工、制造费用、销管财费用、利润率、运费等生产要素的单价用某一替代国的进口价格或国内生产商公开财务数据进行替代,结合该应诉企业生产过程中各项生产要素的单耗量,计算出正常价值,与该企业出口美国的价格进行比较,从而计算出倾销幅度。大家将美国的“生产要素方法”称为部分替代。

 

欧盟在新问卷中增加了填报生产要素消耗量及海关税则号的要求,大家认为这一方法将趋同于美国的“生产要素方法”。在欧盟认定出口国涉案行业的价格或成本(包括原材料成本和能源)因受到国家干预(state intervention)的影响从而不具备自由市场力量(free market force)时,“市场扭曲”的结论成立。在此情况下,欧盟将采用其他基准价格(benchmark)替代应诉企业的成本与内销价格。大家认为欧盟会采用与出口国经济发展水平相当的某一具有适当代表性国家的国内成本与价格数据作为基准价格。这类基准价不排除是该适当代表性国家国内公开上市的生产企业的数据,或者其进口原材料的价格,或者是主要原材料国际市场价格(如涉及铝产品案件中可采用伦敦金属交易所LME价格)等。

 

如果采用进口原材料价格,欧盟还将会从进口统计中排除出几个被其认定为存在市场扭曲和政府干预的来源国。这与美国用进口价格作为替代价时排除受补贴的进口来源国的做法类似。

 

当然,采用进口价格作为基准价或替代价本身就存在着一个悖论。一个特定产业如果完备及发达,必定依赖于当地充分的资源。当其需要从国外进口资源及原料时,这样的进口要么用于特殊工业用途(例如科研、高端产品等),要么出于进行进料加工免税出口的目的。这样的进口价格是无法准确反映并替代应诉企业的真实成本的。

 

5.

>>>对未受到市场扭曲的主张<<<

 

欧盟新问卷为应诉企业提供了证明其未受到市场扭曲的机会,但十分有限。大家分析认为只有在企业能够证明其进口原材料的情况下,才会采用其实际的采购成本。但这一主张需要包括进口原材料以外币支付、能证明原产国(提供原产地)、非关联供应商等。如果涉及的国外原料供应商为应诉企业的关联企业,还要能证明该关联采购价格是公允价格(fair price)。

 

另外,大家尚无法得知欧盟是否会像美国那样要求进口某一原材料的比例达到了85%以上才会采用应诉企业实际进口采购价格,亦或是不考虑进口采购和国内采购的比例,分别使用实际进口采购价格和基准价格。

 

二、欧盟新问卷对应诉企业和法律服务行业的影响

 

欧盟虽然在中国入世议定书第15条到期后用“市场扭曲”概念取代了“替代国方法”,但所谓的“具有适当代表性国家”本质上还是替代国的性质。问卷中增加的新内容,折射出欧盟在涉及“市场扭曲”的反倾销调查中的具体方法。欧盟反倾销新法规发布后涉及到中国的第一个原审调查案件为2018年5月立案的钢板桩案。截至本文写作之时,该案尚未作出初步裁决。大家根据欧盟立法背景、新法规内容、与美国调查的比较法研究,认为新问卷将会对中国应诉企业和法律服务行业产生如下影响:

 

1.

>>>企业应诉负担和成本增加<<<

 

相较于旧问卷,应诉企业在填答新问卷时需要在法律规定的37天内完成对内销产品的产品控制编码的编制、完全成本的划分和填报、成本勾稽、未受市场扭曲的主张等新增的工作内容,工作量和涉及到的项目参与人员将大幅度提高。按照反倾销调查的要求和标准审查企业的生产、销售、财务数据的规范性和准确性,将比会计师事务所进行的年度审计更为严苛。

 

2.

>>> 存在出现奇高税率的风险<<<

 

通过对中国某些产品在美国和欧盟获得的反倾销税率进行比较,大家发现欧盟确定的税率普遍低于美国确定的税率。大家认为这主要是由欧盟和美国采用了不同的替代方法所导致的。欧盟原有的完全替代方法是将请求替代国的相应生产商提供其实际数据,而美国采用的是替代国的进口原材料价格及该国相同或相近产业的制造费用、销管财费率和利润率。如前所述,如采用进口原材料价格,可能会因产品结构、用途等方面的差异,导致人为拉高正常价值和出口价格之间的差异——即倾销幅度。欧盟新法规及新问卷加入生产要素和海关税则号的要求,意味着欧盟将会考虑采用原材料的进口价格作为基准价,而这一方法与美国的“生产要素法”有着异曲同工之处。大家认为这种导致出现奇高税率的风险是贸易救济调查中的一种倒退。

 

3.

>>>抗辩难度增大<<<

 

由于欧盟对特定行业的市场扭曲状况会出具报告,例如针对中国的钢铁行业、铝行业、化工行业、瓷砖行业等,因此作为单个应诉企业,在是否存在市场扭曲这一问题上的抗辩力度受到了极大限制。在原材料方面,除非企业主要以进口原材料(且最好为非关联采购),否则将无法在市场扭曲是否存在的问题上提出有效和有利的主张。在能源方面,由于电力、天然气、煤炭等以国有企业供应为主导,中国应诉企业恐怕也很难有所突破。

 

4.

>>>对代理人的技术和服务要求更高<<<

 

由于美国反倾销调查的复杂程度更高,例如采用生产要素法填报成本、答卷阶段即完成成本勾稽、多轮补充问卷等,专业会计师的参与和介入,应诉方也需要提出替代价的数据和抗辩,以往代理中国企业应诉美国反倾销调查的法律收费水平普遍高于应诉欧盟案件。但随着欧盟采用新的法规及问卷后,大家认为其调查方法已经逐渐类似美国的生产要素法及替代价确立标准,作为为中国企业提供应诉代理服务的专业人士,代理欧盟案件的技术要求和收费水平也将提高。

 
 

注:

[1] REGULATION (EU) 2017/2321 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 12 December 2017, amending Regulation (EU) 2016/1036 on protection against dumped imports from countries not members of the European Union and Regulation (EU) 2016/1037 on protection against subsidized imports from countries not members of the European Union, L338/1. Official Journal of the European Union, 19.12.2017

 

[2] 未列举数据表格中包含的填表样本

 

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