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《实行及保护法》成为美国贸易救济新工具 编辑:李斯 2019-01-23

 

前 言

 

 

美国《实行及保护法》(The Enforce and Protect Act, 以下简称“EAPA”制度),是根据《2015年贸易便利及贸易执法法》(Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015)第421章节的规定建立起来的。该法由美国前总统奥巴马于2016年2月24日签署,于2016年8月22日正式生效并由美国海关及边境保护署(the U.S. Customs and Border Protections, 以下简称“CBP”或“美国海关”)实行。EAPA制度旨在防止及制裁逃避反倾销反补贴税令的行为。

 

EAPA是一项新的制度与工具,自生效两年以来,已有13起指控申请,其中12起立案。EAPA的优势在于:

 

  • 创立多方参与的及更大程度上的信息共享和透明化程序,以进行对反倾销/反补贴税令的逃避调查;

  • 要求CBP认定特定时期内是否存在逃避税令的行为,并作出裁决;

  • 赋予CBP新的工具用于调查相关指控,并从申请方、进口商、国外生产商/出口商甚至国外政府处收集信息;

  • 允许调查各方通过申请行政复审对CBP的裁决进行反对和挑战,复审之后也可以上诉至美国国际贸易法院(The Court of International Trade, 以下简称“CIT’)进行司法审查。

1 “逃避”的定义

 

“逃避”(evasion)指实质性或过失性作为或不作为导致货物进入美国关税区时未足额或全部缴纳反倾销反补贴关税。逃避的类型通常包括虚报产品真实原产地,伪造或修改运输及进口清关文件,或虚报产品物理特性等。针对这些逃避行为,美国海关的职能在于确保对进口产品征收适当且正确的关税。同时,美国移民及海关实行署(U.S. Immigration and Customs Enforcement, ICE)负责进行逃避反倾销反补贴税令的刑事调查。

 

2 反逃避与反规避的差别与联系

 

EAPA制度通常容易与美国的反规避调查制度相混淆。实际上,二者存在着不同。

 

区别

反逃避(EAPA)调查

反规避调查

主要立法依据

《2015年贸易便利及贸易执法法》(Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015)第421章节

《1930年关税法》(The Tariff Act of 1930, as amended)第781章节

《行政行动声明》(Statement of Administrative Action)第C.11节

调查机关

美国海关及边境署

美国商务部

调查对象

对缴纳反倾销反补贴税或押金的逃避行为

对反倾销反补贴税令范围进行规避的行为

 

虽然EAPA和反规避调查的主管机关不同,但在部分案件中美国海关需要与美国商务部协调,并将美国商务部的调查作为其前置程序。这种情况主要是指,当美国海关进行反逃避调查时,如果需要首先确定某进口产品是否属于反倾销反补贴税令范围,美国海关应将此认定裁决事项移交美国商务部作出。例如,2017年9月5日美国海关立案对氢氟烃产品的美国进口商LM Supply是否逃避反倾销税令进行调查。申请人Choice Refrigerants主张其拥有对R-421A产品的独占专利权。在美国商务部原审调查税令中,明确排除了Choice® R-421A。Choice Refrigerants认为LM Supply进口的R-421A产品与其专利产品类似(similar to),但不相同(but not identical to),并且认为LM Supply进口的产品不能满足反倾销税率排除范围的标准。由于美国海关无法确定LM Supply进口的R-421A产品是否属于反倾销税令范围内,因此在作出反逃避调查结论前,需要交由美国商务部对此作出裁定。

 

3 EAPA综述分析

 

对逃避双反关税措施制度的完善

在EAPA生效及实施之前,美国通过反规避措施来预防、制止对反倾销反补贴关税措施的违规行为。但在实践中,逃避关税的行为已经超出了反规避规则的范围,EAPA的出台是对贸易救济制度的有效完善。

 

在2016年4月美国钢铁企业(U.S. Steel Corporation)向美国国际贸易委员会提出的337调查申请的三个诉点之一涉及到逃避双反关税的行为。当时EAPA还未颁布生效,美国钢铁企业引用的法律依据是《兰哈姆法案》(Lanham Act,美国法典第15卷第1125节第a条第1款)所规定的欺骗美国国内钢厂消费者的不公平行为。但这一法律依据在本案指控中显得非常牵强。在此之后生效的EAPA以明确方式列举了逃避行为、调查程序及制裁后果,是今后国外出口商及美国进口商将会面临的主要指控及调查形式。

一旦美国海关认定逃避行为成立,将采取的制裁后果包括对从立案开始后进口的产品暂停完税通关,对立案开始前进口的产品延长清算期间,对今后将要进口的产品征收押金。美国海关也会要求进口商对逐笔进口交易提供保函,并可能适用罚金或其他处罚。

 

绝大多数案件指向中国出口产品

目前已经立案或作出裁决的反逃避调查案件中,除一起针对越南石油管材产品外,其他11起均是针对从中国进口的产品,包括钢丝衣架、金刚石锯片、木制家具、甘氨酸、焊缝钢管、铝挤压材和氢氟烃制冷剂等。截至目前,有五起案件作出了终裁,并全部形成肯定性结论——即逃避关税的事实成立。有一起案件(针对中国焊缝钢管)没有准予立案,原因是申请人指控证据不充分——指控涉及进口商以低价申报进口清关,但美国海关发现申请人的指控材料中并没有价格数据,从而无法举证低价清关的行为。这11起针对中国的案件包括14项指控,涵盖了低价清关、申报为双反税令之外其他产品及第三国转运(申报为非中国原产及出运)三类逃避关税的行为:

 

逃避行为类型

低价清关

申报为税令以外的非涉案产品

第三国转运

指控案件数量

1

6

7

 

虽然美国进口商是反逃避案件的直接被指控方,但与其进口交易相关的国外生产商/出口商往往也被要求配合、参与调查。对于涉及到第三国原产地的案件,美国海关还会在第三国展开工厂现场核查。

 

在某些贸易模式中,美国进口商虽然是注册在美国的企业法人,但实际控制人为中国企业或中国的自然人。特别是在美国对中国进口产品实施高额的反倾销反补贴关税措施之后,原有的美国客户或进口商缴纳相应幅度的押金会占用其大量资金,如不能在之后的行政复审中降低税率,则会进一步导致商业风险。因此,一些中国企业在美国设立子企业,以其美国关联子企业作为进口商进行清关并交纳反倾销反补贴关税押金之后,再转卖给美国的非关联客户或下游用户。在这种贸易模式下,中国出口企业实际上在进口环节中的参与程度很深。

 

中国生产商、出口商及其美国进口商(无论关联与否),应当注意其生产、出口、采购、进口等环节中存在的风险及违规行为。

 

采取临时措施的门槛低

在美国海关立案进行反逃避调查后90天内,即可针对进口商采取相应的临时措施。而采取临时措施不需要经过具体的调查,仅以“合理怀疑”为理由即可。如申请人提供的表面证据充分,或国外生产商及进口商未能及时、完整答复美国海关的问卷等,都会被视为是不利影响从而促使美国海关作出采取临时措施的决定。

 

没有行政保护令(APO)制度

美国海关进行反逃避调查是没有行政保护令(APO)制度的,这一点与美国商务部进行的反倾销反补贴调查不同。

 

美国《贸易秘密法》规定联邦政府官员向公众披露联邦政府机构依职权获取的商业保密信息(business proprietary information)构成犯罪,而双反调查中的APO制度提供了一项例外。在APO制度下,美国商务部可以根据特定法律授权向双反调查程序中所有各方的代理人披露私人机构或个人在该程序中提交的商业保密信息。同时,应诉方还需要提供不包括商业保密信息的公开版供公众查阅。

 

而反逃避调查透明度极高,美国海关没有引入APO制度。这也就意味着配合调查的利害关系方在调查过程中提供的信息,如果包含不能公开披露的商业保密信息,需特别谨慎。

 

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