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新能源 新风向 | 正确认识新能源汽车产业中的财政补贴协议(上) 编辑:李艳丽 冯诗仪 2018-11-14

 

2009年3月,国务院发布《汽车产业调整和振兴规划》,提出“以新能源汽车为突破口……促进汽车产业持续、健康、稳定发展”,并明确“中央财政安排资金给予补贴,支撑大中城市示范推广混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车等节能和新能源汽车”,从而开启了我国新能源汽车发展的元年。可以说,作为政府调节供求关系、支撑生产发展的经济措施,财政补贴在落实产业扶持政策方面发挥重要作用。而且,随着新能源汽车产业发展,财政补贴逐渐成为影响新能源汽车企业经营能力的关键因素。
 

本文将着眼于新能源汽车产业财政补贴基本情况,重点关注与财政补贴有关的协议可能涉及的法律问题。囿于篇幅限制,笔者将在下一篇文章中,就新能源汽车产业的财政补贴政策进行汇总总结。

 

01

 

相关概念辨析

在申请政府资金时,专项资金、补贴、补助[1]等名词让人目不暇接,但在获得政府资金的企业的审计报告中都属于“政府补助”项下内容,是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产,具有“来源于政府的经济资源”、“无偿性”两大特征。[2]而通常在政府文件中使用的“财政补贴”是指国家根据一定时期的政治经济形势的客观要求,对某些特定的产业、部门、地区、企业事业单位或居民提供的一定数额的财政性补助和津贴,是政府的无偿支出。[3]两个概念在本质上一致,只是前者是会计专业术语,后者为政策文件常用语,后文将统一使用“财政补贴”一词。 

 

02

 

财政补贴的分类

根据不同分类标准,财政补贴的种类不同。例如根据补贴环节,可分为生产环节补贴、流通环节补贴、消费环节补贴。目前,我国新能源汽车行业中主要适用的财政补贴类型为生产环节补贴和消费环节补贴。

生产环节补贴是指对新能源汽车关键技术、零部件、整车的研发、生产等环节的财政补贴。如为落实新能源汽车产业发展及推广应用任务,国务院科技部的国家重点研发计划启动实施“新能源汽车”重点专项。[4] 而部分新能源汽车产业园区在建设时也会承诺对投资企业提供补贴作为招商引资条件。[5]

消费环节补贴是指根据《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支撑政策的通知》(财建〔2015〕134号)等规定,由中央或地方财政对消费者购买新能源汽车给予的补助。当某新能源汽车产品纳入《新能源汽车推广应用推荐车型目录》后,生产企业在销售该新能源汽车产品时按照扣减补助后的价格与消费者进行结算,中央或地方财政按程序将企业垫付的补助资金再拨付给生产企业。 

 

03

 

财政补贴申领阶段

一般而言,财政补贴的申领主要分为“申请-审查-批准-实施”四阶段,但有关政府机构或基于地方财政补贴预算的限制,或基于投资项目耗时长、风险大的考虑,或为切实促进当地相关产业发展、完成发展指标,要求在审核阶段完成后与申请人签订协议,以明确约定财政补贴发放条件、退还情形等。

根据行为性质分析,财政补贴实施行为属于行政给付行为,是依申请的行政行为。这是行政给付最为重要的特征,也是相关申请人需注意之内容。通常情况下,有关机构是根据申请人的申请发放财政补贴,不是任意给付。申请人的申请是前置程序,且即便申请人有正当理由说明未在合理期限内申请补贴,也不得通过司法途径请求法院判定有关机构支付补贴。[6]

实务中,法官、学者等对申请人与有关机构签订涉及财政补贴条款的协议的性质认定存在争议,有民事合同与行政协议之分,且就该协议的主体适格性、生效、违约等问题存在疑问。对此,本文将在下文就该协议相关法律问题进行讨论。 

 

04

 

涉及财政补贴条款的协议的相关法律问题

根据笔者的网络检索结果,相关协议中与财政补贴有关的条款可以分为两类:一类是“协助申请条款”,有关机构愿意协助申请人申请相关财政补贴,或为财政补贴申请提供支撑[7];另一类是“承诺给付条款”,有关机构承诺在约定条件达成的情况下提供补贴或扶持资金[8]。(为避免歧义,在下文中,称签订协议、能够申领财政补贴的投资企业为“申请人”,承诺提供优惠条件的政府机构或承诺协助申请的有关机构/企业为“相对方”。)

基于此,本部分主要从以下三个方面分析涉及财政补贴条款的协议:一是协议当事人是否适格;二是协议是否合法有效;三是违约问题。 

 

(一)适格当事人问题

 

为避免法院因当事人不适格而认定协议无效情况,申请人签署相关协议时须首先关注签约主体。[9]若相对方在协议中承诺提供财政补贴,或承诺事项涉及其他行政职能履行(如承诺“批准、提供用于建设、生产的土地”)时,需考虑相对方是否有管理、处置财政补贴或其他相应行政事务的法定职权。如果签约的政府机构依法或被授权管理财政补贴或其他行政事务,该主体在职权范围内应当视为适格当事人。[10]

不过,民事主体能否为适格当事人呢?笔者认为,如果协议中适用第一类“协助申请条款”,且协议内容不涉及履行行政职能的约定,则该协议能被视为民事主体在平等、自愿基础达成的协议,包括政府投融资平台[11]在内的民事主体可为适格当事人。 

 

(二)协议合法性问题

 

在我国,判断协议是否生效要看其生效条件,而民事合同和行政协议生效条件存在差异,故应先判断协议的性质。

 

1.协议性质问题
根据“适格当事人问题”的分析,行政机构和民事主体如政府投资平台都可能成为协议相对方。当行政机构作为协议相对方时,可能基于行政机构主要在行政职权范畴内与申请人签订行政协议,也可能基于民事主体的身份在平等、自愿基础上与申请人达成民事合同;民事主体作为协议相对方与申请人签订协议,该协议为平等民事主体间民事合同。由此可见,在判断协议性质时,不能单纯以当事人的身份简单判断,更需要结合协议具体条款和内容。

行政协议,是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。一般包括以下要素:一是有一方当事人必须是行使公权力的行政机关,或者法律、法规、规章授权组织以及其他依法接受行政机关委托行使公共事务管理权的组织;二是该行政主体行使行政职权的范围内和过程中所为;三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标;四是协议主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。[12]

虽然行政管理复杂、协议约定内容多样,实践中应结合行政协议的要素和协议的主要内容综合判断申请人与有关机构签订的涉及财政补贴的协议性质。在“行政协议”的专项司法说明出台后,行政协议判定标准将更明确,更有利于保护申请人利益。

建议申请人在签订涉及财政补贴的协议时多多关注协议具体内容,避免因为签署行政机构提供的格式合同而忽略对协议整体内容的把握;有必要时,可以结合企业法务部门、外聘律师的意见,在确认协议的民事或行政性质后考虑如何签署,并及时就协议未尽内容签订补充协议。

2. 协议性质及效力判断
如前文所述,在判断协议的民事或行政性质时,应综合考虑协议的要素和主要内容。

 

一般而言,协议满足以下条件时,可认定为行政协议:

 

? 协议相对方为行政机构;

 

相对方在协议中处分的主要是行政职权,也即协议中约定相对方行使的职权和义务属于相对方的行政管理职权,如相对方承诺进行土地预留、给予政策补贴、减免税费等;

 

? 协议的目的是为了促进社会公共利益(例如发展区域科研技术、经济水平、推进产业发展等)或者实现行政管理目标;

 

协议虽然部分涉及平等主体间权利义务(如相对方借款给申请人支付土地出让金等),但主要内容为行政法上的权利义务(如未经相对方同意,申请人不得擅自变更土地用途,申请人需服从相对方行政管理等),更多涉及政府行政职权的约定,受多部行政法律规范调整,具有明显的行政法上的权利义务特征。反之,如果是平等主体间签订的、涉及民事权利义务的协议,应认定为民事合同。

 

若协议被认定为行政协议,该协议具有“行政性”和“协议性”特征。对其合法性、有效性进行审查时,既要考虑是否确属当事人之间真实自愿意思表示和协商一致,还应考虑行政管理领域的具体法律规定(主要包括考虑相对方是否超越职权范围或不具有行政主体资格而订立行政协议),协议内容对地方政府及其职能部门的约束力等。[13]对单独条款进行合法性判断时,须区别该条款涉及民事还是行政权利义务:如条款约定民事权利义务,则适用民事法律法规,在出现《合同法》第52条规定等法定无效情形时无效;如条款约定行政权利义务,则适用行政法律法规,在出现《行政诉讼法》第75条规定[14]等法定无效情形时无效。


若协议被认定为民事合同,协议及条款有效与否的判定主要适用《合同法》等规制民事权利义务的法律法规。民事合同生效要件包括:适格当事人、协议内容为当事人间真实意思表示、协议内容合法、协议形式合法、未出现《合同法》第52条规定[15]等法定无效情形。例如,某政府投资平台作为协议相对方在协议中适用“承诺给付条款”,承诺在约定条件达成的情况下提供财政补贴,但若政府投资平台对提供财政补贴的安排无法律依据或无政府的依法授权,则该条款可能被认定无效。

 

3.相对方单方解除协议的情形

基于行政协议的特殊性质,除了发生协议约定的相对方单方解除协议事由,相对方因为在行政协议中享有行政优益权[16],如公共利益需要或其他法定、正当事由发生时,也可以单方解除行政协议,但要给予合理补偿。[17]一般协议中可能约定,在申请人(乙方)出现以下情形时,协议相对方(甲方)享有单方协议解除权:[18]

 

序号

约定情形

约定后果

1

如乙方违约导致本合同的目的无法实现

甲方单方协议解除权,有权追索乙方及其乙方项目企业已享受本协议约定的产业扶持资金和其他各项优惠政策

2

未按本合同约定期限足额缴纳合同履约保证金

甲方单方协议解除权

3

未按土地招拍挂相关规定按时足额缴纳土地出让价款

甲方单方协议解除权,且不归还合同履约保证金

4

在特殊情况下,根据社会公共利益需要或城市规划调整提前收回土地使用权

甲方单方协议解除权,乙方不得拒绝

5

未按本合同约定的时限推进项目进程,包括乙方未按约定开展建设项目,或已投资额占总投资额或已开发建设面积占建设总面积比例不符合建设规划,或未经批准中止开发建设超过约定最长时间等

甲方单方协议解除权,有权追索乙方及其乙方项目企业已享受本协议约定的产业扶持资金和其他各项优惠政策

6

未经甲方同意,乙方在合同履约期内在投资生产区新设立同类生产项目及区域总部

甲方单方协议解除权,乙方已经享受的产业发展专项资金应全额退还给甲方,且乙方不能继续享受本补充合同约定的用于支撑其项目建设的各项产业发展专项资金

 

以上归纳并未穷尽所有可能约定,但可以看出,一方面,政府机构在行政协议履行过程中能够为协议目的、行政管理要求、公共利益等考虑单方解除协议,对此,若申请人合法权益因政府机构的行权遭受损失,申请人应依法请求相对方提供合理补偿[19],考虑如何最大限度降低企业风险;另一方面,如协议中约定相对方的单方解除权,申请人可以就此与相对方进行商讨,力求最终达成兼顾公共利益和申请人利益的协议。

 

(三)违约问题

 

当财政补贴申请人需要与有关机构签订涉及财政补贴条款的协议时,财政补贴发放时间较长、政策变动性较大,故申请人在申领财政补贴时很可能遭遇政府换届、领导人员更替等原因致使违约、毁约的问题。


针对该问题,为保护诚实守信企业的合法权益,切实发挥财政补贴促进产业发展之效能,由最高人民法院在2017年12月29日发布并生效的《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》(法〔2018〕1号)明确规定,“妥善认定政府与企业签订的合同效力,对有关政府违反承诺,特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的,依法支撑企业的合理诉求。”对此,申请人可以积极诉诸司法程序,维护受领财政补贴、享受协议优惠条件的权利。

 

05

 

结语

新能源汽车行业的财政补贴可谓是一剂促进行业发展的强心针,在引导产业发展方面发挥了不可忽视的积极推动作用,在双积分政策的推动下,也有越来越多的传统车企涌入新能源汽车领域。建议新能源汽车企业严格按照规定履行申请流程,谨慎判断与财政补贴相关协议主体、性质、违约救济问题,降低企业合规法律风险,切实保障企业自身利益。

 

 

注:

[1] 专项资金是指为实现某一事业发展和政策目标或者完成特定工作任务,由各级财政性资金安排的、在一定时期内具有专门用途的资金。强调资金使用方向的特定性。而补贴、补助并不强调使用方向的特定。

 

[2] 《企业会计准则第16号——政府补助》第二条,本准则中的政府补助,是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产。

第三条,政府补助具有下列特征:(一)来源于政府的经济资源。对于企业收到的来源于其他方的补助,有确凿证据表明政府是补助的实际拨付者,其他方只起到代收代付作用的,该项补助也属于来源于政府的经济资源。(二)无偿性。即企业取得来源于政府的经济资源,不需要向政府交付商品或服务等对价。

 

[3] 参见张新文主编,《中国资本市场投资词典》,中国财政经济出版社,2015年版;李莎主编,《公共财政基础》,北京理工大学出版社,2016年版。

 

[4] 为系统重构科技计划体系,转变政府科技管理职能,国务院于2014年印发了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案》(国发〔2014〕64号),其中明确提出将“973”计划、“863”计划、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流专项、产业技术研究与开发资金、公益性行业科研专项等中央财政科技计划进行整合归并,形成国家重点研发计划,集中力量解决国家重大战略科技问题。其中“新能源汽车”重点专项旨在于推动新能源汽车产业相关技术研发。截至目前,2018年已公示的立项项目为25项,囊括电池技术、自动驾驶技术、动力系统等,拟拨付超过8亿元的专项资金以扶持相关项目的研发以及成果转换。

 

[5] 例如2016年,湘乡市人民政府决定将城西老工业区升级改造为新能源汽车产业园。在招商公告中承诺“在确保社会资本合理投资收益的基础上,政府给予一定的投资补助和优惠政策等”。参见:中国·湘潭新能源电动车产业园区官网:“湘乡市新能源汽车产业园招商公告”,http://xny.xxs.gov.cn/news/ggtz/2016-12-06/4.html。

 

[6] 参见“原告陈乌猫诉被告南澳县海洋与渔业局渔业行政给付纠纷”一案。在该案中,第三人假冒原告名义领取柴油补贴,被告南澳县海洋与渔业局在发放柴油补贴时违反法定程序,被告发放补贴的行为被撤销。但法院未支撑原告诉请被告向其支付柴油补贴的诉求,因为原告未履行行政给付的“申请、审查、批准、实施”等具体程序,即原告首先应以书面形式向被告提出申请并提交有关资料。

 

[7] 在河南省新乡市凤泉区人民政府与苏州斯莱克精密设备股份有限企业,就新能源圆柱电池钢壳及精密结构件领域合作项目签署的《战略合作协议》中约定:“甲方为目标企业的专利申请、高新技术企业申请以及适用的政府奖励资助提供所需的支撑。”

 

[8] 在上述《战略合作协议》中同时约定:“目标企业项目按照甲乙双方约定的时间和投资内容如期完成的,甲方为目标企业依法提供相应的资金扶持政策。即在国家政策、法律、法规允许的范围内,以目标企业当年实际缴纳所得税地方留成部分为标准,前三年按目标企业实际缴纳所得税甲方财政留成部分的100%向目标企业提供专项资金,支撑目标企业的研发或扩大生产。”

 

[9] 如在陈建新诉被告平阳县鳌江镇人民政府土地行政协议一案中,法院认定原平阳县钱仓镇人民政府系乡镇人民政府,并无出让国有土地的法定职权,其与原告签订的涉及土地出让的征地意向书为无效行政协议。

 

[10] 例如北京九强生物技术股份有限企业(300406.SZ)披露其承担项目列入“中关村国家自主创新示范区重大前沿项目与创新平台建设”范围,就专项资金的使用与中关村科技园区管理委员会签署了《中关村国家自主创新示范区重大前沿原创技术成果转化和产业化项目支撑资金使用协议书》。由于中关村科技园区管理委员会是市政府派出机构,其行政职能包括“负责管理市财政拨付的园区发展专项资金,并协助有关部门监督专项资金的使用”,签署前述资金使用协议书属于其履行行政职能范畴;同时,获得资金支撑的项目属于中关村科技园区管理委员会管理范围,故中关村科技园区管理委员会是签署资金使用协议书的适格主体。

 

[11] 地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设,所组建的城市建设投资企业(通常简称城投企业)、城建开发企业、城建资产经营企业等各种不同类型的企业,具体形式可以是城市建设投资类企业、交通运输投资类企业、国有资产管理企业、各类开发区(园区)投资类企业和土地储备类企业等。

 

[12]  参见耿宝建、殷勤(最高人民法院行政庭、最高人民法院第三巡回法庭):“行政协议的判定与协议类行政案件的审理理念”。香港斯托尔实业(集团)有限企业、泰州市人民政府经贸行政管理(内贸、外贸)再审行政裁定书((2017)最高法行再99号)。

 

[13] 参见范凯、太和县城关镇人民政府乡政府再审审查与审判监督行政裁定书((2017)最高法行申2289号)。

 

[14] 《行政诉讼法》第75条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的说明》第99条,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:

(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;

(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;

(三)行政行为的内容客观上不可能实施;

(四)其他重大且明显违法的情形。

 

[15]《合同法》第52条规定,有下列情形之一的,合同无效:(1)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(2)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(3)以合法形式掩盖非法目的;(4)损害社会公共利益;(5)违反法律、行政法规的强制性规定。

 

[16] 行政优益权是指国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责,赋予行政主体职务上或物质上的许多优先和受益条件。在行政协议中是指,作为行政协议主体的政府机构,在综合考量公共利益、协议目的情况下,在行政职权范围内所享有的对行政协议单方行使公权利的强制性特权,主要体现为单方解除行政协议的权利。

 

[17]《行政许可法》第8条规定,行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。

 

[18] 关约定参见《亚士创能科技(上海)股份有限企业关于与重庆璧山高新技术产业开发区管理委员会签订投资协议的公告》《福建雪人股份有限企业关于签署投资新能源装备制造产业园项目合作协议的公告》《格林美股份有限企业关于孙企业与无锡空港产业园区签署动力电池材料生产基地与新能源材料研究院项目合作协议的公告》《北京当升材料科技股份有限企业关于签署锂电新材料产业基地项目合作协议的公告》《广东猛狮新能源科技股份有限企业关于企业与宜城市人民政府签署锂电池项目合同书的公告》《福建实达集团股份有限企业关于与芜湖经济技术开发区管委会签署<新型显示和电子信息产业园项目合作协议>的公告》

 

[19] 《行政诉讼法》第78条第二款规定,“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议(行政协议)合法,但未依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。”法规并未明确规定补偿标准,司法实践中,法官会根据投资、建设情况,协议解除对申请人的影响情况等,综合判定补偿数额,包括参考工程投资概算、工程折旧年限等内容以及申请人在协议解除时的经营状况、在新建工程公开招标前的意思表示、相对方单方解除协议对申请人的影响大小等(参见《长阳火烧坪自来水有限责任企业、长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府乡政府二审行政判决书((2017)鄂05行终155号)》)。可见,行政补偿诉讼中,法官对补偿数额的裁量权较大,且强调申请人对合理损失的举证证明能力。

 

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