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从欧盟发起保障措施调查反观美国的贸易政策 编辑:蒲凌尘 2018-04-03
 
 
 
 
 

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贸易战?利益失衡?多边贸易体制受到冲击?欧盟在防范谁?美国真的走“单边主义”?美国出台的一系列贸易政策、法律措施的组合拳,在全球引起了关注。美国为什么要这样做?

 

蒲凌尘律师是唯一代理中国企业应诉欧盟发起的所有保障措施调查、“特保”调查的律师。在2002年,曾经代理中国应诉企业、中国钢铁协会,应诉欧盟发起的钢铁保障措施调查;参与并引导中国发起的钢铁保障措施调查。欧盟2002年发起的调查,涵盖了21大类钢铁品种,经过法律抗辩,成功地排除了19类钢铁产品于措施之外。2018年3月26日欧盟针对钢铁发起的保障措施调查,涵盖了26大类,采取措施的方式与2002年有所区别。

 

本文从欧盟采取的保障措施调查,反观美国的贸易政策,谈一点个人的粗浅认识。文中陈述的观点不代表任何机构、团体和企业,只从一个从事近30年的贸易法律师角度,力求解析美国、欧盟采取各种法律措施的背后缘由。观点不一定对,抛砖引玉。

 

 
 
 
 
 
 

序言

 

美国采取的一系列贸易政策和法律措施,如201,337,301,232的调查,在全球引起了广泛的关注。欧盟为了应对美国实施的232调查,于2018年3月26日针对钢铁产品发起保障措施调查。欧盟的这一举动看似一项普通的贸易措施,回应美国的232调查,背后隐含了一些值得深究与思考的问题。

 

 

 
 
 
 
 
 

为什么欧盟没有即刻采取临时保障措施?

 

2002年美国曾针对钢铁产品发起了201调查,随后欧盟也发起了保障措施调查。这一举动似乎和2018年同出一辙,但仔细分析,有本质上的差别。2002年的保障措施调查,欧盟即刻采取了临时保障措施;2018年3月26日发起的保障措施调查,欧盟并没有采取临时保障措施,要求相关的利益方在立案之日15天内进行登记,相关利益方自收到调查问卷之日起21天内,提交调查问卷以及法律抗辩。

 

为什么此次调查没有即刻采取临时保障措施?

 

欧盟在立案公告中明确指出:鉴于钢铁产能过剩,其他国家针对钢铁产品采取的贸易救济措施,以及近期美国实施的232条款调查,将导致欧盟市场的钢铁进口量增长。因此,根据欧盟的法律规定,欧委会自主(ex officio)发起立案调查。

 

与2002年的调查相比较,美国正在考虑进口国钢铁的“豁免”问题。换言之,有些国家有可能不受232条款的影响,有的会首当其冲,这和2002年依据201条款发起的调查有重大区别。欧盟一定要审慎考虑评估,未被豁免的国家钢铁数量会处在一个什么样的水平,转移的可能性有多大,一旦出现贸易转移,数量会有多少,可能涉及什么样的钢铁种类;假设欧盟采取相应的措施,是否能够符合WTO《保障措施协定》和欧盟《保障措施法规》的法律标准与规定。

 

可以说,欧盟此次采取两手准备,判断审视美国的232调查对市场引发多大的冲击,贸易量的可能走向。

 

 

 
 
 
 
 
 

为什么美国不依据201而是232条款发起调查?

 

美国在2002年发起的钢铁保障措施调查是基于201条款 – 即保障措施调查,而此次针对钢铁和铝产品发起的调查,依据的是232条款。许多业内专家针对232条款做过论述,也试图结合WTO相关的法律条款进行澄清、解读232的调查是否符合WTO的法律规定。

 

但是,美中不足的是,在这个时间点,当今国际贸易结构变化的情势下,业内人士并没有太关注201条款与WTO《保障措施协定》之间的关系,只是关注了232调查是否符合WTO的规则。很显然,232条款相对于201条款,不是严格意义上的(WTO)保障措施。尽管欧盟包括其他的有些WTO成员普遍认定232近似于保障措施 ,由于他们的观点基于该条款限制进口产品数量(只是美国依据的条款不同),故不完全对。

 

依据201条款展开的调查,必须受制于WTO《保障措施协定》,其立案、调查、裁定等必须遵守符合WTO的《保障措施协定》。保障措施的法律标准和规定,相对于反倾销、反补贴调查,要严格得多,发起调查的国家必须证明进口的涉案产品构成了“sharp increase”,“sudden increase”和“significant increase”;损害认定的标准必须是严重损害(全面受损an overall impairment),而并非如反倾销、反补贴规定的实质性损害;同时,必须符合满足GATT第XIX条的法律标准、条件和规定(如,不可预见的发展)。再之,保障措施调查并非针对的是“非公平”贸易行为。

 

然而,232条款的出发点不是201条款所关注涵盖的,而是进口产品给美国构成了“国家安全威胁”,这就和201有了本质上的区别。此次232的调查所涉及的产品种类和国家数量,与美国过去依据该条款发起的调查,在性质上、历史背景、社会条件,具有非常大的差异,因此,美国发起的本次调查所引发的震动远远超出2002年依据201条款发起的调查。其震动的原因有如下几条:

 
 
 
 
 
 

(1)    美国对进口产品发起的调查基于“国家安全”

(2)    突显了“America First”宗旨,推行强硬的单边主义贸易政策

(3)    美国重启NAFTA谈判、退出TPP,也说明了美国正在调整贸易政策、战略布局、规则的修正

(4)    美国寻求利益的再平衡

 

毕竟,美国是WTO的重要且影响力极大的、为数不多的成员之一。从大局上,遵守规则、履行义务是一个负责任成员首先具备的条件。

 

 

 
 
 
 
 
 

美国的“单边主义”是在遏制中国?

 

有人说,美国采取的贸易政策是在遏制中国。此话没错,但不全面。客观上来看,国际贸易的格局在过去的10多年里发生了很大的变化,其中一个重要原因就是中国的迅速崛起,制造业与高科技产品不断更新。另一个关键因素是,中国的体量庞大,市场容量大,即使是当下与美国仍有差距,中国的综合实力,已经潜在地、逐渐地影响多边贸易体制、国际贸易格局的变化。

 

大家简单回顾一下,WTO成立以后美国在1999年和2001年发起过两次232调查,最终没有采取措施。虽然,GATT第XXI条有“国家安全例外”的条款规定,但其实施的条件很严格。从条款的本身来分析,以及GATT在二战结束后构建的背景来看,附加这一国家安全例外条款与当时签订GATT所处的历史状况有一定的关系。

 

如果单纯是进口数量激增,可以实施201条款,但是,如上面所述,美国依据201条款展开调查所受的约束过大,难以有效地实施并突显美国的现行贸易政策的目的;如果将进口产品纳入到美国“国家安全威胁”(232条款),美国留有的空间相对较大,也相对灵活,譬如,国家“豁免”,增加了美国的谈判筹码、加强了谈判地位,分化了进口国的凝聚力,形成了美国主导的局面。

 

遏制中国?是!

 

只是中国?不是!

 

信息传递的很明确:“America First”!其含义?现行的国际贸易体系、法律规则,不反映美国的利益,其引领主导地位在变化。从201,301到232,针对的目标有中国(特定的),亦有其他盟友(谈判的)。

 

 

 
 
 
 
 
 

欧美贸易政策 – 形式不同,本质一样

 

谁来主导全球的贸易规则与发展?

 

无容置疑,欧盟与美国面临的竞争对手是同一个 – 中国!

 

美国商务部针对中国出口的涉案企业频频运用“双反”调查进行限制,明确拒绝中国国有控股或国有股份应诉企业的单独税率;如果原料投入是来源于国有控股或国有股份供货商,也不予采纳,而使用国际价格;美国明确表态不承认中国的市场经济地位。与欧盟没有本质产别。

 

1

欧盟“声东击西”,破规而行

 

欧盟在新修改的反倾销法规第2条 – 确立正常值 – 增加了许多新的概念和条件,完全超出了现有的WTO《反倾销协定》范围,其目的在于替代中国应诉企业的成本/价格,取而代之以国际市场价格。例如,“市场扭曲”、“人工标准”、环保要求、补贴等,在近期欧盟针对彩涂板、铝箔“日落复审”程序中,明确地要求中国政府、企业针对产业政策、市场结构、补贴措施等进行解答。欧委会要求中国政府也必须答卷!

 

很显然,欧盟采取的方法是,突破现有的规则体系将WTO的《反倾销协定》中的某些条款做增补、延伸,并影响其他的WTO成员。欧盟试图在现有的规则之上,声东击西,创建新概念、新条件、新规则,并在实际调查中,测试新规则的效力和作用。欧盟完全知道,这些新概念和规则有可能引发诉讼,但欧盟会利用诉讼,达到谈判、调整规则之目的(有时诉讼是策略,并非完全为了赢,也不会过于顾忌输)。

 

欧盟希翼在一定的条件下,不脱离多边的体制前提下,与中国进行博弈。欧盟的市场结构、法律体系、学问观念与美国不尽相同。但是,不可否认的是,欧盟的贸易救济法律与实践,影响了很多的WTO成员国内立法与操作。

 

2

美国“单刀直入” – 放弃多边贸易体制?

 

中国对美国构成了竞争,这是事实。

 

说中国在WTO的多边贸易体系中获益最多,是一个狭隘、片面的观点。问题的根源不在“获益”多少,而是引领世界经贸体系、制定规则的主导地位受到了挑战。中国在体制上、产业结构上、经济总量上、市场的潜在容纳度上、科技的发展速度,不是任何其他国家、地区所能比拟的。

 

表象上看,美国认为在现有体制中美国“给予”的过多,获益不足,关税减让幅度的差异使得其他成员在多边贸易体系中,得到了发展空间。举例而言,在TPP成员中,美国、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡、新西兰的关税减让幅度,相对于马来西亚、越南等其他TPP成员要多。扮演引领主导角色,(1)靠实力;(2)靠容纳。中国作为一个发展速度极快,产业结构非常全面的国家,对美国而言,竞争力与挑战是必然的。

 

美国的对应策略与欧盟不尽相同。重启NAFTA谈判,就是平衡利益;退出TPP,采取一系列叠加式贸易救济措施,就是要寻求新规则、新体系,破局重组。说美国彻底放弃多边贸易体制,实施完全的“单边主义”,我不这样认为。美国不会一意孤行“单边”,这只是个手段,或战术而已。

 

 
 
 
 
 
 

结束语

 

为什么欧盟“声东击西”,美国“单刀直入”?

为什么欧盟针对中国颁布了近400页的产业报告,修订反倾销法规?

 

为什么美国启动337、232?旨在针对中国、孤立中国?以强硬贸易手段更新组合盟友团体?

 

为什么欧美之间的协调或争诉是在维系他们的规则引领、主导体系的地位?

 

笔者不做任何具体分析和解读,留给读者思考、评述。有一点,必须诚恳地指出,欧美汇聚了一大批的精英;大家也有,不太一样。

 

THE END

 

特别声明:

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